Як призначають Генерального прокурора в країнах ЄС та чому універсальної процедури не існує?

Україна багато років прагне стати повноправним членом Європейського Союзу для цього ми, зокрема, адаптуємо законодавство до європейських стандартів. Водночас словосполучення “європейські стандарти” часто створює враження, що в усіх країнах ЄС діють однакові правила функціонування державних інституцій. Порядок призначення Генерального прокурора доводить протилежне: держави-члени використовують різні моделі, а універсальної процедури не існує. Як саме формують керівництво прокуратури в країнах Європейського Союзу, читайте в матеріалі УНН.

Країни ЄС можна поділити на дві великі групи. Перша – держави, де прокуратура є елементом виконавчої влади або тісно інтегрована у її систему. У таких країнах кандидатуру генерального прокурора найчастіше пропонує уряд, міністр юстиції, прем’єр-міністр або президент. Друга – країни, де прокуратура функціонує як більш автономний інститут. У цих випадках у процедурі можуть брати участь судові ради, прокурорське самоврядування або парламент.

Кандидатуру Генерального прокурора визначає виконавча влада 

У більшості країн-членів Європейського Союзу представники виконавчої влади визначають, хто претендуватиме на посаду генерального прокурора. Залежно від конституційної моделі країни це може бути міністр юстиції, уряд, прем’єр-міністр або Президент. Після цього кандидат проходить процедуру призначення, яка зазвичай передбачає участь ще одного конституційного органу – Президента, парламенту або монарха.

Механізм нагадує чинну українську модель тим, що остаточне рішення ухвалюють політичні інститути, визначені Конституцією. Водночас спосіб внесення кандидатури у різних країнах суттєво відрізняється.

Наприклад, у Німеччині Федерального генерального прокурора висуває Федеральний міністр юстиції, а призначає Федеральний президент. При цьому парламент у процедурі участі не бере, а сама посада традиційно вважається політичною – прокурор реалізує кримінально-правову політику чинного уряду.

Схожий підхід застосовується і у Франції, де кандидатуру також пропонує міністр юстиції, а призначає Президент. Вища рада магістратури бере участь у процедурі лише шляхом надання дорадчого висновку, який не є обов’язковим.

У Португалії кандидатуру Генерального прокурора висуває уряд, після чого її затверджує Президент. Водночас очільник прокуратури призначається на фіксований строк, що вважається однією з гарантій інституційної незалежності від поточної політичної кон’юнктури.

Та існують моделі зі своїми особливостями. Наприклад, у Данії міністр юстиції є вищою посадовою особою щодо прокурорів і навіть може надавати письмові вказівки прокурорам у конкретних кримінальних провадженнях. Запобіжником зловживання є обовʼязкове письмово обґрунтовані вказівки та доведення до відома парламенту. За останні десятиліття цим правом користувалися лише кілька разів.

Кандидатуру Генерального прокурора визначають судові ради, парламент і конкурси 

До другої групи належать держави, де вирішальну роль у призначенні Генерального прокурора відіграють парламент, органи суддівського чи прокурорського врядування або конкурсні механізми. Водночас навіть серед цих країн не існує єдиного підходу.

Так, у Болгарії кандидатуру висуває Судова рада, а призначає Президент. У Хорватії уряд подає кандидатуру до парламенту, який ухвалює остаточне рішення. У Литві процедура також передбачає розподіл повноважень між Президентом і парламентом – глава держави пропонує кандидата, а Сейм вирішує питання його призначення.

А в Італії і висування, і призначення Генерального прокурора при Касаційному суді належать виключно Вищій раді магістратури, тобто органу суддівського врядування. Виконавча влада фактично усунута від кадрової процедури. Водночас саме ця модель неодноразово ставала предметом критики через внутрішні конфлікти та боротьбу за вплив усередині самої магістратури.

Особливу увагу привертають Латвія та Ірландія, оскільки саме їх найчастіше наводять як приклади держав, де Генеральний прокурор проходить відкритий конкурсний відбір. У Латвії кандидати подають документи на відкритий конкурс, після чого їх оцінює Судова рада, проводить перевірку репутації та звертається до органів державної безпеки. Лише після завершення всіх етапів кандидатура передається до парламенту. В Ірландії відбір здійснює спеціальний комітет, до складу якого входять представники судової влади, адвокатури та уряду. При цьому уряд не може самостійно запропонувати іншу кандидатуру – він призначає лише особу, визначену комітетом.

Чому в ЄС немає універсальної моделі призначення Генерального прокурора?

Попри те, що всі держави Європейського Союзу керуються спільними демократичними цінностями та принципом верховенства права, єдиної моделі призначення Генерального прокурора вони так і не виробили. Причина полягає у тому, що система прокуратури в кожній країні є складовою її конституційного устрою, який формувався десятиліттями.

Такий підхід підтримують і європейські інституції. Венеціанська комісія неодноразово наголошувала, що держава має право самостійно визначати модель організації прокуратури, якщо вона відповідає її конституційному ладу та забезпечує незалежність прокурорів і належне функціонування інституції. Саме тому під час вступу нових держав до Європейського Союзу не встановлюється вимога щодо запровадження конкретної моделі призначення Генерального прокурора, зокрема обов’язкового відкритого конкурсу.

Аналогічної позиції дотримується і Консультативна рада європейських прокурорів. У Висновку №19 від 2024 року зазначено, що держави Європи можуть використовувати різні системи формування органів прокуратури залежно від власної правової традиції, державного устрою та конституційної моделі. Головним критерієм є не спосіб призначення Генерального прокурора, а гарантії його незалежності, прозорість процедури та ефективність роботи прокуратури.

Нагадаємо 

У Верховній Раді зареєстрували законопроєкт №15343 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора України”. Документ пропонує запровадити відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, створити спеціальну конкурсну комісію, до складу якої входитимуть як українські, так і міжнародні експерти, а також змінити низку процедур, пов’язаних із призначенням, дисциплінарною відповідальністю та звільненням керівника Офісу Генерального прокурора.

Водночас запропонована модель уже стала предметом широкої юридичної дискусії. Зокрема, експерти звертають увагу на потенційні конституційно-правові ризики окремих положень законопроєкту. Серед них питання щодо можливого звуження конституційних повноважень Президента України під час внесення кандидатури Генерального прокурора до Верховної Ради, розширення компетенції Вищої ради правосуддя поза межами її конституційного статусу, а також достатньої визначеності окремих процедур.

Юристи наголошують, що Конституція України визначає Президента та Верховну Раду суб’єктами призначення Генерального прокурора, тому будь-які зміни процедури мають враховувати встановлений Основним Законом розподіл повноважень між органами державної влади.